A cura di
Andrea Quaranta
Giurista ambientale

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AA.VV. - Coordinamento di Andrea Quaranta

Responsabilità ambientale e assicurazioni

IPSOA

www.naturagiuridica.com/Editoriale

 

AIA: dettate le modalità per la redazione della relazione di riferimento. Quali sono e cosa (non) dicono di Andrea Quaranta

Sul n. 4/2015 della rivista "Ambiente & Sviluppo", edita da IPSOA, è stato pubblicato un articolo in materia di AIAAutorizzazione Integrata Ambientale.

In particolare, nell’articolo si affronta il tema relativo alle modalità per la redazione della relazione di riferimento, introdotta dal decreto “emissioni industriali” (D.Lgs n. 46/2014).

Copia del provvedimento – conclude il comunicato – “é messa a disposizione del pubblico per la consultazione presso la  Direzione  generale  per  le  valutazioni ambientali del Ministero” e attraverso il  sito  web dello stesso MATTM”.

Di seguito si riportano le principali considerazioni.

Il testo completo dell’articolo, comprensivo delle note di dettaglio, è consultabile sul sito di IPSOA.

Nei prossimi giorni sul blog di Natura Giuridica ci saranno approfondimenti analitici sulle modalità per la redazione della relazione di riferimento: qui si riportano soltanto alcune prime considerazioni.

 

 

Habemus decretum!

 

 

Con uno stringato comunicato, pubblicato in Gazzetta ufficiale il 7 gennaio 2015, il ministero dell’ambiente ha reso noto che con decreto prot. 272 del 13 novembre  2014, in  attuazione  dell’art.  29-sexies,  comma  9-sexies del   Testo Unico Ambientale, “si é provveduto alla definizione delle modalità  per la redazione della relazione di riferimento”, introdotto dal decreto “emissioni industriali”.

Copia del provvedimento – conclude il comunicato – “é messa a disposizione del pubblico per la consultazione presso la  Direzione  generale  per  le  valutazioni ambientali del Ministero” e attraverso il  sito  web dello stesso MATTM”.

 

Cos’è la relazione di riferimento?


Una delle novità più rilevanti introdotte dal decreto “emissioni industriali” riguarda sicuramente l’introduzione, all’interno della disciplina sull’autorizzazione integrata ambientale, della “relazione di riferimento” (Autorizzazione integrata ambientale, AIA), un documento contenente le “informazioni sullo stato di qualità del suolo e delle acque sotterranee, con riferimento alla presenza di sostanze pericolose pertinenti, necessarie al fine di effettuare un raffronto in termini quantitativi con lo stato al momento della cessazione definitiva delle attività”.

[...]

 

 

 

Un passo indietro: i primi indirizzi operativi per l’uniforme applicazione della disciplina AIA sul territorio nazionale

 

[...]

 

Il decreto ministeriale 272/2014: la struttura

 

[...]


La verifica della sussistenza e le sostanze pericolose pertinenti


Come s’è visto, l’allegato 1 dal DM detta la procedura per la verifica della sussistenza dell’obbligo di presentazione della Relazione di riferimento A.I.A..

Rimandando al testo dell’allegato 1 per la flowchart di schematizzazione, in questa sede si vogliono sintetizzare le quattro fasi della procedura:

[...]

 

 

I contenuti minimi della relazione ,di riferimento

 

La Relazione di riferimento contiene informazioni sullo stato di qualità del suolo e delle acque sotterranee con esclusivo riferimento alla presenza di sostanze pericolose pertinenti, al fine di effettuare un raffronto in termini quantitativi con lo stato al momento della cessazione definitiva delle attività.

L’allegato prevede contenuti essenziali e opzionali.

Il contenuto minimo essenziale ricalca in parte quello già contenuto nella definizione di Relazione di riferimento, e prevede alcuni elementi ulteriori, mentre quello “opzionale” prevede, invece, l’indicazione di alcune informazioni disponibili, che il gestore dovrebbe fornire, a sua discrezione, (si “immagina”) per rendere più completa la relazione di riferimento, e una “concessione”.

[...]

 

L’eccesso di relativismo e la necessità di una sfera di cristallo

 

“Una cosa mi ha sempre colpito, del commento di Robert Frost sul verso libero – che è come il tennis senza la rete – ed è che giocare a tennis senza la rete è difficile, frustrante e fondamentalmente poco divertente. Ho provato a farlo. Non mi sono divertito. I vincoli sono nostri amici”.

 


Fuor di metafora, e volendo limitare l’analisi filosofica al tema trattato in queste pagine: senza regole non é possibile neanche immaginare di far funzionare seriamente il “Sistema AIA” e, più in generale, quello che ruota attorno al diritto dell’ambiente.

Ma regole superficiali, o diversamente interpretabili, o diversamente applicate/applicabili, ed in ogni caso sempre diversamente integrabili – come paiono essere almeno in parte quelle che dettano le modalità per la redazione della relazione di riferimento – equivalgono, nella sostanza, all’assenza di regole, ad una sorta di far west in cui a farla da padrone é il relativismo applicativo di tali norme.

Mi spiego.

Quello concernente la relazione di riferimento è un tema nuovo ed importante. Molto importante.

E anche molto complesso, perché si inserisce in un contesto normativo-interpretativo tutt’altro che di  semplice applicazione e perché non ha precedenti e, quindi – volendo usare un gioco di parole – non ha punti di riferimento (anche se, in considerazione della “maturità anagrafica” del diritto ambientale, non sembra più essere sufficiente accampare la scusa che in ogni caso le norme si possono pur sempre migliorare, specie quando vengono già emanate con grave e colpevole ritardo rispetto alle tempistiche previste: nel frattempo potrebbero provocare danni e/o ingiustificate ed ingiustificabili disparità di trattamento fra gli operatori del settore).

È inevitabile, di conseguenza, che i discorsi ed i confronti con altri esperti del settore, avvenuti in queste settimane sia direttamente che su forum online ad alta specializzazione, si siano caratterizzati per i molti dubbi sollevati, per la ricerca di appigli interpretativi in altre normative e per lo “sconfinamento”, a volte, nella “filosofia del diritto”.

 

Ciò che immediatamente emerge dalla lettura del DM 272/2014 è il fatto che contiene una differenziazione fra le tempistiche previste per la presentazione delle Relazione di riferimento delle AIA statali (per le quali si applica l’art. 4) e quelle – invece non indicate – per le AIA regionali.

In relazione a queste ultime, oltre all’incertezza relativa al quando dovrà essere presentata la relazione di riferimento (al primo rinnovo? Al primo aggiornamento? All’emanazione delle relative BAT?......), c’è in ogni caso il rischio che le regioni approfittino di questo silenzio per emanare circolari (o atti equipollenti), con contenuti potenzialmente molto differenti fra di loro. Con tutte le immaginabili conseguenze negative che le ipotetiche e differenziate soluzioni ivi presenti potrebbero avere anche sul mercato.

 

In ogni caso, il conto alla rovescia relativo alle tempistiche indicate – per le AIA statali – dall’art. 4 del DM, da quando parte?

Dalla data di “caricamento” del formato digitale del DM sul sito del ministero, che in questo modo ha “reso noto” il relativo contenuto, o da quella della pubblicazione in G.U. dello scarno comunicato, cui s’è fatto cenno in premessa?

Questa seconda soluzione – che è preferibile sia dal punto di vista concettuale che pratico, ed è stata sostanzialmente confermata da quanto dichiarato dal rappresentante del ministero nel corso della quarta riunione del Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale della disciplina IPPC (v. infra) – in ogni caso non sembra potersi dire né soddisfacente né tranquillizzante per le imprese, che anche in relazione ai nuovi e gravosi oneri temporali ed economici che la Relazione di riferimento comporta si aspettavano che almeno il DM fosse ufficializzato a dovere, senza restare in balìa delle decisioni della P.A. sulla digitalizzazione random dei propri provvedimenti.

 

Criticità si intravedono anche in relazione alla verifica della sussistenza e alle relative soglie di riferimento (tabella dell’allegato 1), il cui superamento obbliga il gestore  ad effettuare la valutazione della possibilità di contaminazione del suolo e delle acque sotterranee nel sito d’installazione e, di conseguenza, in caso di risposta affermativa, alla qualifica di pertinenti delle sostanze pericolose usate, prodotte o rilasciate.

Le criticità risiedono nel difficile e complicato coordinamento con la normativa sulla bonifica dei siti contaminati e con quella relativa alla gestione dei rifiuti.

 

Sotto il primo aspetto è appena il caso di accennare, in questa sede, che sembra essersi persa l’occasione per integrare le discipline tecniche previste per la redazione della relazione di riferimento e per la bonifica dei siti contaminati, che prevedono – a mero titolo esemplificativo – modalità diverse in relazione alle metodologie di valutazione, alle sostanze prese in considerazione (le sostanze pertinenti non sono identiche a quelle oggetto della CSC) o alle finalità (nel DM non si fa cenno all’ipotesi/circostanza/necessità di ripristinare tali soglie fino alle concentrazioni massime previste per escludere la presentazione della Relazione di riferimento).

Senza dimenticare il fatto che, in ogni caso, la valutazione della possibilità di contaminazione – effettuata sulla scorta delle soglie di cui al DM in questione – potrebbe mettere in seria difficoltà il gestore, se solo si pensa al fatto che, senza un riferimento tecnico chiaro e coordinato circa la modalità con cui effettuare quest’ultimo passaggio, lo stesso gestore si troverebbe a dover effettuare un’onerosa (in termini temporali ed economici) valutazione di rischio contaminazione – ai sensi e per gli effetti della normativa sulla bonifica dei siti contaminati – senza che esista alcuna reale “notizia” di potenziale contaminazione.

In questo scenario potrebbe essere forte la tentazione per le imprese di redigere comunque una Relazione di riferimento (diciamo) “light” – lo consente lo stesso DM, che per essere un decreto recante le modalità per la redazione della Relazione di riferimento, e non delle linee guida, utilizza un linguaggio allusivo – per dimostrare in qualche modo, in un ipotetico futuro nel quale dovessero sorgere contestazioni in merito ad una contaminazione, che la stessa non è in alcun modo attribuibile al gestore che ha redatto la Relazione di riferimento, ma ai precedenti gestori, o a gestori di impianti vicini.

La tentazione alternativa potrebbe essere quella di giustificare con motivazioni (più o meno) ragionevoli e concrete la non pertinenza delle sostanze prese in esame e, quindi, la non sussistenza dell’obbligo di proseguire con la Relazione di riferimento, salvo ovviamente doverlo in qualche modo giustificare all’autorità competente, in sede di presentazione degli esiti della verifica, ai sensi dell’art. 3, comma 2, del DM.

In questi casi, con quale grado di “elasticità soggettiva” si comporteranno le diverse autorità competenti?

E con questo si ritorna al criterio random in base al quale “regione che vai, autorità che trovi...”.

 

Sotto il secondo, invece, occorre notare che nella tabella di cui all’allegato 2 si richiama il regolamento (CE) n. 1272/2008 – che non si applica ai rifiuti – che tuttavia non sono esclusi dal campo di applicazione del DM 272/2014 il quale, nel richiedere la verifica della sussistenza dell’obbligo di presentare la Relazione di riferimento (art. 3, comma 2), richiama l’allegato VIII alla parte II del TUA, che fra le attività soggette ad AIA elenca (punto 5) quelle relative alla gestione dei rifiuti.

Le domande più impellenti sono peraltro già state oggetto di discussione nella cit. riunione del Coordinamento del 19 dicembre 2014, nella quale il ministero ha dato una prima risposta ai quesiti – posti dalla regione Piemonte – concernenti le modalità di valutazione delle quantità di sostanze pericolose utilizzate, prodotte o rilasciate da confrontare con le soglie quantitative di cui all’allegato 1 del DM 272/14, nel caso di rifiuti in ingresso agli impianti di smaltimento/trattamento (es. discariche), osservando che “i rifiuti in ingresso, non potendosi ragionevolmente ricondurre alla definizione di «sostanze pericolose», non rientrano negli obblighi di valutazione con riferimento alle soglie di cui all’Allegato 1. Per gli impianti di gestione di rifiuti, pertanto, le considerazioni inerenti la necessità di predisporre la relazione di riferimento dovranno essere condotte con riferimento all’eventuale utilizzo di «sostanze pericolose» (quali ad esempio lubrificanti o combustibili liquidi) nell’ambito dell’attività oggetto dell’AIA. Nel caso particolare delle discariche, peraltro, resta ferma la specifica distinta disciplina inerente gli obblighi di caratterizzazione e monitoraggio del sottosuolo”.

In relazione alle tempistiche, invece, il Coordinamento “ferma restando la competenza di ogni singola autorità competente di organizzare le tempistiche secondo le proprie specifiche esigenze, anche in considerazione dei carichi di lavoro”, ha ritenuto di poter dare “il generico suggerimento di richiedere gli esiti dello screening che dia conto della non necessità della relazione di riferimento entro tre mesi dalla pubblicazione del citato DM.

In definitiva, ancora una volta, nonostante l’importanza della tematica ambientale (di turno) affrontata, le lungaggini politiche che hanno permesso di arrivare a questo punto con notevole ritardo, la consapevolezza dei problemi legati alle disparità regionali, e una certa sufficiente “maturazione” delle tematiche, oggetto dell’attenzione ministeriale, si è arrivati anche a questo appuntamento impreparati.

Eppure gli operatori del settore chiedono soltanto (poche) norme,  che siano chiare e definitive, e quindi certe, e permettano di poter agire ed investire in tranquillità e programmazione.

I (molti) dubbi che si rincorrono, che continuano a rincorrersi, insieme all’incertezza dei tempi, dei modi e dei costi, invece, rendono la normativa – spesso spacciata per innovazione – in balìa del relativismo applicativo, il quale costringe le imprese ad attendere davanti alla sfera di cristallo un vaticinio del ministero (o di una regione).

Che magari verrà comunicato in via soltanto ufficiosa....

09/04/2015
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